Al pueblo de México:
Al presidente de la República, Enrique Peña Nieto:
Transcribimos íntegra la propuesta de reforma a la
Ley de Ahorro Popular, presentada esta semana por el senador del PRD, Mario Delgado.
El senador Mario Delgado. Foto: El Universal
INICIATIVA DE LEY
Que reforma los artículos 101 y 105 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, suscrita por el senador Mario Delgado Carrillo, del Grupo Parlamentario del PRD
Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Recientemente, más de seis mil usuarios han sido defraudados por el mal manejo de Ficrea, Sociedad Financiera Popular (Sofipo), y la falta de supervisión de las autoridades financieras. Del total de usuarios, aproximadamente cuatro mil doscientos cincuenta y nueve, es decir el 62.1% de los clientes no podrán recuperar la totalidad de sus ahorros, pues estos ahorros superan el monto del seguro de recuperación, que asciende a 25 mil Udis, aproximadamente 130 mil pesos.
El fraude realizado con los ahorros de los clientes de Ficrea es producto de dos problemas relacionados con el diseño institucional: 1) la ineficaz intervención de las autoridades reguladores y 2) la información asimétrica entre los agentes.
1) Contexto del Fraude de Ficrea
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) autorizó en junio de 2008 la operación de Ficrea de conformidad con lo establecido en la Ley de Ahorro y Crédito Popular.
En mayo del 2013, Ficrea se colocó como la cuarta sociedad financiera popular más grande del mercado de las cuarenta existentes en el momento y con el menor porcentaje de cartera vencida respecto al total de la colocación de créditos entre sus clientes.
A finales del 2013, con un crecimiento superior al 150% en servicios, Ficrea era la segunda Sofipo en concentración de cartera del mercado con el 11.1%. En activos, la financiera popular tuvo un crecimiento de 182%, es decir, pasó de 973 millones de pesos en 2012 a 2,750 millones en el siguiente año. En materia de captación, reportó en 2013 un incremento de 205%, al pasar de 760 millones de pesos en el 2012, a 2,320 millones a finales de 2013.
Entre el 2013 y el 2014, la cartera de captación de Ficrea mostró un incremento de 165%. En marzo de 2014 se captaron 3,101 millones de pesos mientras que para noviembre del mismo año la cifra alcanzó 6,240 millones de pesos, es decir, Ficrea duplicó la cartera de captación en los últimos 8 meses.
A inicios del 2014, la Sofipo estaba a la espera para poder operar como banco, lo cual sería autorizado por las respectivas autoridades financieras, entre ellas la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la CNBV y el Banco Central.
Por su parte, y de acuerdo con los señalamientos de las autoridades reguladoras, la intervención de Ficrea se realizó después de que la CNBV lograra identificar operaciones irregulares a través de las acciones de supervisión que iniciaron en Marzo de 2014 y terminaron en Junio del mismo año. De igual forma, de Julio a Agosto se realizó una visita especial en materia de prevención de lavado de dinero, en la cual se identificaron diversas fallas como la existencia de clientes de alto riesgo, falta de clasificación por el grado de riesgo, fallas en el perfil transaccional, y fallas en la identificación del origen de los recursos.
Fue hasta el 7 de noviembre pasado, que la Junta de Gobierno de la CNBV determinó la intervención gerencial de Ficrea. Para entonces, desde Junio –cuando se concluye la primer visita de inspección hasta Noviembre, cuando Ficrea es intervenida gerencialmente, la captación de cartera aumentó de 4,249 mdp a 6,240 mdp, es decir, cerca de un 50% sin que ninguna autoridad hiciera algo para prevenirlo dadas las presuntas sospechas sobre irregularidades en la operación de la Sofipo.
Por otro lado, de acuerdo con la intervención llevada a cabo por la Condusef en Ficrea, se puede observar que la Comisión efectúo una serie de revisiones a los productos financieros desde el 2013 y 2014. A raíz de estas revisiones la Comisión encontró más de 80 incumplimientos normativos, calificando a la Sofipo con notas inferiores a 5 sobre 10. Como resultado de estas evaluaciones se generaron procedimientos de sanción por 2.74 mdp, cifra poco significativa si se compara con el monto del fraude.
Finalmente, el pasado 23 de diciembre de 2014 la Comisión acordó unilateralmente la revocación de la autorización como Sofipo, al mismo tiempo que comenzó el pago del seguro de ahorro de 25 mil Udis a favor de los ahorradores.
Mientras tanto, las autoridades federales de procuración de justicia, continúan las investigaciones ministeriales, aun sin tener legalmente responsables.
2) El marco regulatorio de las sociedades financieras populares
Como se recordará, las sociedades de ahorro y crédito popular surgieron para llevar las actividades mencionadas a sectores de escasa penetración bancaria y a los sectores populares, en el objetivo de la inclusión financiera.
Ante una banca comercial ensimismada en el crédito al consumo y una banca de desarrollo aletargada en el cumplimiento de las metas de financiamiento de los proyectos productivos, las Sofipos se colocaron como un esquema que atendería las necesidades de los sectores populares.
Se diseñó el marco legal necesario para alcanzar sus fines y la Ley de Ahorro y Crédito Popular de 2009, respondería a esas exigencias. Para ello, la ley fue el instrumento en el que se condensaron todas las normas legales relativas a la operación de las Sofipos, entre las que se incluye las reglas de protección del ahorro.
Para ello, se cuenta con un Comité de Protección al Ahorro con sendas facultades en la materia, incluyendo la facultad de recibir patrimonialmente recursos de las propias Sofipos para hacer frente a eventualidades donde haya necesidad de hacer realizar coberturas a favor de los ahorradores.
De acuerdo con información de la propia CNBV, las Sofipos son instituciones de microfinanzas constituidas como Sociedades Anónimas de Capital Variable, que operan mediante la autorización que les otorga la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, conforme a la facultad que le confiere el artículo 9 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular y previo dictamen favorable otorgado por una federación.
Establece que su objetivo es fomentar el ahorro popular y expandir el acceso al financiamiento a aquellas personas que por su situación, se han visto excluidas de los sistemas tradicionales de crédito, y en general, propiciar la solidaridad, la superación económica y social, y el bienestar de sus miembros y de las comunidades en que operan, sobre bases formativas y del esfuerzo individual y colectivo.
La reforma a le ley de 2009 las buscó fortalecer como instituciones de micro-finanzas, cuyo modelo de negocio es proporcionar servicios financieros a los sectores y comunidades que carecen de ellos, diseñando servicios financieros ajustados a las características del mercado y al riesgo que presentan, para responder a la demanda de las poblaciones de escasos recursos excluidas del sector financiero.
Hay cuatro tipos de sociedad, dependiendo del nivel de activos que manejen. El primero hasta 15 millones de Udis, el segundo hasta 50 millones, el tercero hasta 280 millones y el cuarto y último superior a esos 280 millones de Udis. Entre las operaciones que se les pueden autorizar están:
• Recibir depósitos de dinero a la vista, de ahorro, a plazo, retirables en días preestablecidos y retirables con previo aviso.
• Recibir préstamos y créditos de instituciones de crédito nacionales o extranjeras, fideicomisos públicos, organismos e instituciones financieras internacionales, así como de instituciones financieras extranjeras.
• Otorgar préstamos o créditos a sus clientes.
• Descontar, dar en garantía o negociar títulos de crédito, y afectar los derechos provenientes de los contratos de financiamiento que realicen con sus Clientes.
• Distribuir seguros que se formalicen a través de contratos de adhesión, por cuenta de alguna institución de seguros o Sociedad mutualista de seguros, debidamente autorizada.
• Distribuir fianzas, en términos de las disposiciones aplicables a dichas operaciones.
• Celebrar contratos de arrendamiento financiero.
• Realizar operaciones de factoraje financiero con sus clientes o por cuenta de éstos.
• Ofrecer el servicio de abono y descuento en nómina.
Celebrar contratos de arrendamiento financiero con sus Clientes.
• Prestar servicios de caja y tesorería.
• Expedir tarjetas de crédito.
• Ofrecer y distribuir, entre sus Socios las acciones de Sociedades de inversión operadas por las Sociedades Operadoras de Sociedades o por aquellas en cuyo capital participen indirectamente, así como promocionar la afiliación de trabajadores a las Administradoras de Fondos para el Retiro en cuyo capital participen directa o indirectamente.
Desde 2011, la Ley de Ahorro y Crédito Popular planteaba como objetivo proteger los depósitos de los ahorradores y promover el desarrollo del sector mediante el establecimiento de:
• Facultades de autorización, supervisión, regulación y sanción a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
• Un esquema de supervisión auxiliar a cargo de Federaciones, a través de sus respectivos Comités de Supervisión.
• Un seguro de depósito a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de un Fondo de Protección.
El caso de Ficrea supone que estos objetivos no se alcanzaron de la mejor forma, dado que el mayor fortalecimiento de las facultades de las autoridades no fue de la mano con la fortaleza corporativa y de mejores prácticas de las Sofipos y el ejercicio de las mismas facultades que la ley dio a las instituciones encargadas de supervisarlas.
3) La situación actual del seguro de protección del ahorro
Desde finales del 2014, el caso de Ficrea significó en primer lugar analizar la poca y divergente información disponible y, en segundo lugar, revisar el marco legal.
En primer lugar, nos llamó la atención el crecimiento exponencial de la cartera de crédito, concentración, activos, sucursales, captación y clientes de Ficrea así como su baja cartera vencida.
En segundo lugar, consideramos necesario revisar las facultades de las nuevas autoridades con motivo de la aprobada reforma financiera, que en principio alentaría el crecimiento económico de México, ayudaría a prestar más dinero con mejores condiciones y que fortalecería la solidez del sistema financiero en su conjunto.
La mezcla de esos dos factores: un caso de violación de las reglas del sistema financiero que propició un problema de información asimétrica entre los agentes y la ausencia de supervisión e intervención oportuna por parte de la autoridad regulatoria, es motivo suficiente para buscar hacer lo necesario para que estos casos no vuelvan a ocurrir. El efecto de estos factores desencadenó en uno de los fraudes más escandalosos no solo por tratarse del sistema financiero, sino por la forma en que se operó, con cierta las omisiones de la autoridad.
Por ello, el asunto de Ficrea nos ha llevado a la reflexión sobre necesidades y reformas que aún están pendientes y que requiere el sistema financiero mexicano con urgencia, puesto que lo que está en juego es la confianza del usuario y el papel que juegan las autoridades en la regulación de las entidades autorizadas para realizar de manera legal actividades de intermediación.
El caso Ficrea ha abierto una caja que es necesario revisar.
• En primer lugar, que en adición a las eventualidades de mercado, hay eventualidades y riesgos morales creados por los propios agentes.
• Los recursos para hacer frente a los fraudes financieros pueden ser recuperables, pero el proceso puede ser poco transparente, variable y no necesariamente asegura el mejor y el primerísimo interés de los ahorradores.
• Puede haber contraposición entre el papel de distintas autoridades en el sector financiero, entre aquellas encargadas de supervisar a las instituciones de crédito y de ahorro y aquellas que protegen los intereses del público.
• Las decisiones de las autoridades financieras son unilaterales y no están sujetas a revisión administrativa y mucho menos a contradicción judicial.
• Se pueden llevar a cabo procesos de revocación y de liquidación de sociedades autorizadas sin tener culpables desde el punto de vista penal, lo cual parece metodológicamente inadecuado.
• Que es necesario revisar el papel de las Sofipos para que cumplan de forma adecuada el papel por el cual fueron creadas y autorizadas.
• Que en esos procesos pueden haberse cometido delitos de delincuencia organizada y de lavado de dinero.
4) ¿Qué estamos proponiendo?
Por lo anterior, proponemos las siguientes dos medidas:
a) Aumentar el monto del seguro
Los bancos pagan 4 al millar sobre el monto de las operaciones pasivas, tal como dispone el artículo 22 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, que señala que las cuotas ordinarias no podrán ser menores del 4 al millar, sobre el importe de las operaciones pasivas que tengan las Instituciones.
El artículo 101 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular establece que el patrimonio del Fondo de Protección se integra, entre otros recursos, con las cuotas mensuales ordinarias que deberán cubrir las Sociedades Financieras Populares, las cuales se determinarán tomando en consideración el riesgo a que se encuentren expuestas, con base en el Nivel de Capitalización y de los pasivos totales de cada Sociedad Financiera Popular. Mandata que dichas cuotas ordinarias sean de entre uno y tres al millar anual sobre el monto de pasivos de la Sociedad Financiera Popular que sea objeto de protección, conforme a lo dispuesto por el Artículo 105 de esta Ley.
Por su parte, el artículo 105 de la misma Ley de Ahorro y Crédito Popular establece que las Sociedades Financieras Populares estarán obligadas a pagar al Fondo de Protección, las cuotas mensuales que determine el Comité de Protección al Ahorro. Se establece que el Fondo de Protección tendrá como fin primordial, procurar cubrir los depósitos de dinero de cada ahorrador hasta por una cantidad equivalente a veinticinco mil Udis, por persona física o moral, cualquiera que sea el número y clase de operaciones a su favor y a cargo de una misma Sociedad Financiera Popular, en caso de que se declare su disolución y liquidación, o se decrete su concurso mercantil.
Tal como dispone el artículo 11 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, las instituciones de crédito cubren hasta 400 mil Udis, ya que el IPAB pagará el saldo de las obligaciones garantizadas, considerando el monto del principal y accesorios, hasta por una cantidad equivalente a cuatrocientas mil unidades de inversión por persona, física o moral, cualquiera que sea el número y clase de dichas obligaciones a su favor y a cargo de una misma Institución.
Es decir, los bancos pagan 4 al millar para proteger hasta 400 mil Udis, mientras que las sociedades de ahorro y crédito popular pagan de uno a 3 al millar y sólo cubren 25 mil Udis, una razón 16 veces menor, cuando la diferencia en la aportación al seguro solo de reduce a un cuarto.
Esta diferencia no se puede mantener así porque implica una doble inequidad tanto por el monto de la aportación, que es semejante para las sociedades financieras, como por el monto del seguro, que es desproporcional, en perjuicio de los ahorradores y depositantes.
Además, se trata de un trato discriminatorio e inequitativo que no se puede mantener porque significa tratar desigualmente a quien sin tener una calidad distinta, es usuario de los servicios financieros.
Ser ahorrador del sector popular, no es un elemento para la discriminación con un menor nivel de protección, siendo que la actividad financiera y de riesgo es la misma, por ello, hay que brindar un trato en igualdad de circunstancias a todos los usuarios de los servicios financieros, que no se les trate de manera diferenciada.
Es necesario llevar los derechos humanos al sector financiero es un tema pendiente de la agenda. ¿Qué herramientas tiene el usuario para defenderse de las arbitrariedades, injusticias y discriminaciones que sufre por parte de la banca? Ralamente queda en situación de desventaja y a la espera de lo que resuelvan las autoridades.
Es necesario elevar el seguro a favor de las sociedades de ahorro, para que sea análogo al que se tiene en el sistema de protección al ahorro bancario.
El seguro de depósito de las sociedades de ahorro es de 25 mil Udis y con esta propuesta pasará a 300 mil Udis.
Además, como lo ha dicho la Comisión Federal de Competencia Económica en su último diagnóstico del sistema financiero mexicano, el seguro de protección para los clientes de las Sofipos no debería ser inferior al de los bancos, porque propicia un sistema financiero discriminatorio e inequitativo. Este diferencial entre los seguros de protección para los ahorradores de bancos y de Sofipos inhibe una dinámica de competencia entre las instituciones del sistema financiero.
b) Incorporar las causas imprevistas como mecanismo de activación del seguro
Es necesario modificar la ley para que el seguro de protección solo aplique, cuando se trate efectivamente de casos imprevistos, aquellos que están más allá de cualquier posibilidad humana.
Pero cuando se trata de casos que la autoridad debió advertir, como fue el caso de Ficrea, el seguro debe cubrir en su totalidad los ahorros de las personas físicas.
Es decir, se debe cubrir al ahorrador en cualquier circunstancia. Si es por causa imprevista, imprevisible, exclusivamente por el monto del seguro, ya que o hay voluntad de agentes. Pero si es por una causa humana que es previsible, se deben cubrir el total de sus ahorros.
En la actualidad, a nivel nacional el porcentaje de cuentas de ahorro que saben que sus ahorros están protegidos por un seguro de depósitos ante una quiebra o insolvencia de la institución financiera es de aproximadamente 39%.
Propiciar una cultura financiera implica familiarizar a los usuarios con las garantías de certidumbre del sistema, lo que deriva en dos efectos: por un lado se posiciona favorablemente al sistema de ahorro formal frente a las formas de ahorro informal; por otro lado, se le brindan herramientas a los ahorradores para tomar y asumir conscientemente los beneficios, riesgos y costos de sus decisiones financieras.
De esa forma, se mejoraría el modelo de protección, siempre en beneficio del usuario que decide ahorrar en el sistema financiero mexicano.
Por todo lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos 101 y 105 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, para quedar como sigue:
Artículo 101. El patrimonio del Fondo de Protección se integrará con los recursos siguientes:
I. Las aportaciones que el Gobierno Federal efectúe;
II. Las cuotas mensuales ordinarias que deberán cubrir las Sociedades Financieras Populares, las cuales se determinarán tomando en consideración el riesgo a que se encuentren expuestas, con base en el Nivel de Capitalización y de los pasivos totales de cada Sociedad Financiera Popular.
Dichas cuotas ordinarias serán de hasta tres al millar anual sobre el monto de pasivos de la Sociedad Financiera Popular que sea objeto de protección, conforme a lo dispuesto por el artículo 105 de esta ley.
El rango dentro del cual se ubicarán las aportaciones y la forma para calcular y pagar mensualmente la aportación respectiva, serán determinados por el Comité Técnico con base en lo que para tales efectos establezca la Comisión mediante disposiciones de carácter general;
III Las cuotas extraordinarias a cargo de las Sociedades Financieras Populares que determine el Comité Técnico, previa autorización de la Comisión, y
IV Los demás bienes, derechos y obligaciones que el propio fondo adquiera por cualquier título legal.
Los recursos a que se refieren las fracciones I, II y III, que integren el Fondo de Protección, deberán invertirse en valores gubernamentales de amplia liquidez o en títulos representativos del capital social de sociedades de inversión en instrumentos de deuda, de conformidad con lo que determine la Comisión a través de disposiciones de carácter general.
Los Comités de Supervisión deberán entregar al Comité de Protección al Ahorro, la información que este requiera para determinar las cuotas, de conformidad con el Artículo 109, fracción I, de esta Ley.
El Comité de Protección al Ahorro podrá acordar la suspensión temporal de las cuotas al Fondo de Protección, cuando los recursos que integren el mismo representen cuando menos el cinco por ciento del total de depósitos de ahorros de todas las Sociedades Financieras Populares que estén protegidos por dicho Fondo de Protección.
Artículo 105. Las Sociedades Financieras Populares estarán obligadas a pagar al Fondo de Protección, las cuotas mensuales que determine el Comité de Protección al Ahorro.
El Fondo de Protección tendrá como fin primordial, procurar cubrir los depósitos de dinero de cada ahorrador a que se refiere el inciso a) de la fracción I del Artículo 36 de la presente Ley, en los términos establecidos por el Artículo 112 de la misma, hasta por una cantidad equivalente a trescientas mil Udis, por persona física o moral, cualquiera que sea el número y clase de operaciones a su favor y a cargo de una misma Sociedad Financiera Popular, en caso de que se declare su disolución y liquidación, o se decrete su concurso mercantil, siempre que sea por causas imprevistas. Si se trata de conducta dolosa de los consejeros, comisario e integrantes del comité de auditoría, director o gerente general y principales directivos de la Sociedad, se cubrirá la totalidad de los depósitos de dinero de cada ahorrador, conforme a las previsiones y condiciones de esta ley.
El Fondo de Protección no garantizará las operaciones siguientes:
I. Las obligaciones o depósitos a favor de los miembros del Consejo de Administración y comisario, así como de funcionarios de los dos primeros niveles jerárquicos de la Sociedad Financiera Popular de que se trate.
II. Las operaciones que no se hayan sujetado a las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas, así como a las sanas prácticas y usos entre las Sociedades Financieras Populares, en las que exista mala fe del titular y las relacionadas con actos u operaciones ilícitas que se ubiquen en los supuestos del Artículo 400 Bis del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal.
Las Sociedades Financieras Populares tendrán la obligación de informar a sus Clientes, así como al público en general, sobre los términos y condiciones del Fondo de Protección.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la sede de la Comisión Permanente, a 21 de enero de 2015.
Senador Mario Delgado Carrillo (rúbrica)
